Powiaty i województwa oddają swoje drogi. Co robić?

Problematyka dotycząca ustalenia i pozbawienia kategorii drogi publicznej budzi wątpliwości i sprzeczności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z uwagi na coraz częstsze tego rodzaju procedury dokonywane przez jednostki samorządowe, rodzi się pytanie, jak odpowiednio je przeprowadzić oraz jakie konsekwencje będą wynikały z tego tytułu dla urzędów, które przejmą drogi pozbawione wcześniej ustalonej kategorii.

Definicja i kategorie dróg publicznych

Regulacje prawne dotyczące dróg publicznych, w tym trybów zaliczania i pozbawiania ich odpowiedniej kategorii, zawarte zostały w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (dalej „ustawa o drogach publicznych”). Obowiązująca definicja legalna stanowi, że droga publiczna to droga zaliczona do jednej z kategorii (na podstawie ustawy o drogach publicznych), z której każdy może korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tych lub innych przepisach szczególnych. Można zatem wyodrębnić dwa podstawowe warunki, które trzeba spełnić, aby droga uzyskała status drogi publicznej. Po pierwsze, konieczne jest zaliczenie danej drogi do jednej z ustawowych kategorii dróg publicznych, przy zachowaniu odpowiedniej procedury. Po drugie, wymagana jest powszechna dostępność danej drogi, która może zostać ograniczona jedynie na podstawie obowiązującej normy prawnej.

Podstawowym podziałem dróg publicznych jest podział na kategorie, który został przeprowadzony w oparciu o kryterium ich funkcjonalności. Wyróżnia się cztery kategorie dróg publicznych:

•  drogi krajowe, do których zalicza się m.in. autostrady i drogi ekspresowe, drogi międzynarodowe, drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich, drogi o znaczeniu obronnym;
•  drogi wojewódzkie, do których zalicza się drogi inne niż drogi krajowe, stanowiące połączenia między miastami, mające znaczenie dla województwa, i drogi o znaczeniu obronnym niezaliczone do dróg krajowych;
•  drogi powiatowe, do których zalicza się drogi nie będące drogami krajowymi i drogami wojewódzkimi, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą;
• drogi gminne, do których zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Trzeba zaznaczyć, że ulice leżące w ciągu jednej z w/w dróg mają taką samą kategorię jak dana droga. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślono, że „(…) przepisy ustawy z 1985 r. o drogach publicznych w art. 2 ust. 2 przewidują specyfi czną sytuację, kiedy to ulice położone w ciągu dróg publicznych otrzymują status drogi publicznej nie będąc jednocześnie drogą publiczną na skutek podjęcia stosownej uchwały przez radę gminy. W takim przypadku o podleganiu określonej kategorii dróg publicznych decyduje okoliczność faktyczna, jaką jest położenie ”.

Procedura zaliczania i pozbawiania dróg ustalonej kategorii

Ustawodawca przewidział tożsamość procedury oraz właściwości organów zarówno dla ustalenia, jak i pozbawienia kategorii danej drogi publicznej. Regulacja prawna dotycząca pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii w pierwszym momencie nie budzi wątpliwości, jak wskazuje jednak rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie – prawo nie jest oczywiste. Po ustaleniu funkcji, jaką spełnia dana droga w sieci drogowej, oraz przy uwzględnieniu warunków technicznych, określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, właściwy organ podejmuje decyzję o jej kategoryzacji.

Zaliczenie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych nie ma charakteru stałego i nie oznacza, że pozostaje ona w pierwotnie ustalonej kategorii do momentu dokonania jej rozbiórki. Ustawodawca przewidział możliwość pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii i ustalenie nowej, czego przyczyną może być zarówno zmiana jej standardów technicznych, jak również jej znaczenia dla funkcji w sieci drogowej. Zgodnie z poglądami doktryny prawniczej nie straci automatycznie swojej kategorii droga powiatowa, która nie spełnia parametrów technicznych. Kryterium techniczne stanowi bowiem kryterium uzupełniające, dlatego jest to jedynie podstawa do podjęcia działań, w wyniku których droga będzie spełniała parametry techniczne, odpowiednio do jej klasy. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy droga zaliczona do dróg powiatowych nie łączy miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. To powinno skutkować pozbawieniem kategorii drogi powiatowej i zaliczeniem jej do kategorii innej drogi, z uwzględnieniem kryterium funkcjonalnego. Droga powiatowa, która łączy miasta będące siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, nie może być pozbawiona swojej kategorii.

Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii może nastąpić wraz z jednoczesnym przypisaniem jej nowo ustalonej kategorii. Wyjątkiem jest sytuacja, w której dana droga ma zostać wyłączona z użytkowania.

Kto podejmuje uchwałę?

W świetle art. 10 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii dokonuje ten sam organ, który uprzednio dokonał jej zaliczenia. Na tle w/w regulacji pojawiły się rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku wydanym w 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skoro z mocy wyraźnego przepisu ustawowego rada powiatu nie jest kompetentna do nadania drodze kategorii drogi gminnej, bo organem właściwym jest rada gminy, to należy przyjąć, że pozbawienie kategorii drogi powiatowej może nastąpić dopiero po nadaniu drodze kategorii drogi gminnej przez radę gminy, poprzedzonej uzyskaniem opinii zarządu powiatu.

Z kolei w późniejszym wyroku, wydanym w 2008 roku, WSA stwierdził, iż art. 10 ust. 1 ustawy o drogach publicznych należy interpretować w ten sposób, że organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Jeśli zatem rada powiatu byłaby właściwa do zaliczenia danej drogi do dróg powiatowych, to ta sama rada byłaby właściwa do pozbawienia tej drogi dotychczasowego statusu drogi gminnej. Zdaniem sądu brzmienie uchwały o zaliczeniu dotychczasowych dróg gminnych do kategorii dróg powiatowych można interpretować jako pozbawienie tych dróg charakteru dróg gminnych przy równoczesnym nadaniu im statusu dróg powiatowych. Zatem brak odrębnej uchwały pozbawiającej drogi ich dotychczasowego statusu nie byłby przesłanką uznania, że uchwała narusza w sposób istotny prawo.

Z powyższą interpretacją WSA nie można się jednak zgodzić. Należy przyjąć, że organ właściwy do zaliczenia drogi do nowej kategorii nie może podjąć uchwały o pozbawieniu jej dotychczasowej kategorii. Przyjęcie koncepcji przeciwnej prowadziłoby bowiem do ograniczenia zasady samodzielności